在大众舆论场中，谈起中国古代的王朝，清朝的话题热度往往远高于其他王朝，而且辩论尤其激烈。有人热情称颂清朝广袤的版图，也有人猛烈批评清朝的落后腐朽。种种讨论，莫衷一是。
而相较于更为直观的文治与武功，围绕国家制度的议论并不多。当有学者评价清朝制度建设完备、成效显着，堪称“历朝历代最好”之时，不少网友纷纷“破防”。清代的制度建设究竟具有何种特点？能不能配得上“完备”，甚至是“完美”的评价？在中国历史发展的脉络上，清代的制度具有何种意义？本文将围绕这些问题，谈一谈笔者的想法。
“清承明制”的心心相通
在清史学界，谈起清代制度的渊流，有一种说法无论如何不能回避，那就是“清承明制”。即便是激进的“新清史”爱好者，也不能不承认，清朝的诸多制度承袭自明朝。有人将这种情况简单描述为清朝入关之初制度草创，不得已而沿用前代。事实上，这种说法是完全错误的。
清朝选择学习明朝的制度，绝非发生在入关之后，早在皇太极时代，还没有改称清朝之时，后金就已经出现了“承袭明制”的小高潮。
明朝的政治制度集中体现于弘治、万历两朝先后纂修的《大明会典》，皇太极特别看重这本书，早早地让人将其翻译成满文，然后一条一条对照，创制后金的国家制度。对于当时的后金来说，有些明朝的政治制度并不适用，但皇太极宁肯囫囵吞枣，也要有样学样，以至于明朝降将都进言：“《大明会典》虽是好书，我国今日全照他行不得。”
不过，这些话并没有影响皇太极学习明朝制度的热情，他依然嘱咐王公大臣们：“凡事都照《大明会典》行，极为得策。”
入关之后，清朝的统治者们能够更直观地接触明朝的制度章程，学习得也更加彻底。比如在中央层面，皇太极已经仿照明朝制度，将文馆改为内国史院、内秘书院和内弘文院。入关后，摄政王多尔衮更进一步，将内三院改为内阁，设大学士，完善翰林院，中央政治几乎完全按照明代内阁的行政规程操作。
在具体的规章制度方面，清朝的承袭明朝方式更加简单粗暴。比如顺治初年颁布的《大清律》，几乎就是《大明律》换了个封皮。传教士帮忙编纂的《崇祯历书》也是换了个封皮，成了顺治朝的《时宪历》。由于这种制度“换壳”时间紧、任务重，工作量还特别大，忙乱之中少不了犯错，竟然出现了清朝法律还在为明朝皇帝避讳的尴尬事。
清朝统治者为何选择承袭明代的制度？一方面，这是常见的制度惯性。历史上新旧政权交替之后，为了尽可能维持国家机器的稳定运转，前朝旧制通常会被沿用，如同前朝的臣子也大多会得到任用一样。
但另一方面，清朝承袭明朝制度，更是主动选择的结果。究其根源，在国家制度建设方面，清朝的皇帝与明朝的皇帝实有“心心相通”之意。
顺治帝曾与大臣们议论古往今来哪个皇帝最好，有人说是唐太宗，有人说是宋太祖，顺治帝却认为“历代贤君，莫如洪武”，关键原因在于“洪武所定条理章程，规划周详”。此后康熙帝赞颂朱元璋“治隆唐宋”，虽有收买人心之意，却也出自对朱元璋制度建设的高度认可。
废除宰相的明太祖朱元璋渴望绝对权力，建立更高层次的君主专制，这与清前期帝王的心态几乎无异。正因如此，清朝不仅全面承袭明朝的制度，还在明代制度的发展脉络上继续向前。
比如在中央决策制度方面，清朝最初以“议政诸王大臣会议”商议国家大事。入关后，清朝承袭明代的内阁制度，削弱宗室权力。雍正以后，新设的军机处成为事实上的核心权力机构，内阁只能处理日常事务。看起来，这改变了明代内阁政治的样貌，但事实上，这是在明代君主专制的道路上继续向前，迈出了新的一步。
由此而言，清朝不仅承袭了明朝的诸多制度，更将明朝制度发扬光大，虽是异族统治，却称得上是朱明王朝的“制度继承人”。
征服王朝的“制度入关”
说到异族统治，就不能不提学界的经典概念：“征服王朝”。这个说法始于美国学者魏特夫，用来形容诸如辽、金、元、清这些在入主中原之前就已经建立政权的非汉族王朝。与之对应的是进入汉地之后才建国创制，并迅速汉化的“渗透王朝”。
由于征服王朝是先建国立制，后征服汉地，因此其国家制度中不可避免会带有本民族成分。这其中最为典型的例子当属元朝，作为世界性大帝国，蒙元虽然早已占领中原，并于忽必烈时代一统南北，但其国家治理却明显具有“内北国而外中国”的特色，政治制度中也存在着大量的蒙古元素，甚至于权力核心层都仍然是草原的那一套。
作为在关外立国的少数民族政权，清朝无疑是典型的“征服王朝”，但其在国家制度建设中却有着“清承明制”的特点，这是否意味着清朝突破了魏特夫的理论？并非如此。在清朝初年，入关的不止有八旗，也有满洲的制度。
这些入关而来的制度大体有两类，一是清朝统治者在学习明朝制度的过程中，有鉴于前朝积弊特意进行的调整。比如明朝过分活跃的言官让清代帝王忌惮不已，因而自清朝入关之后，统治者就有意削弱都察院、六科向上监督的权力。
雍正时干脆将六科与都察院合并，称作“台省一体”。晚明屡屡掀起舆论狂潮的六科给事中，从此消失。还有清朝吸取了明代宦官专权的弊病，没有承袭沿用明代宦官执掌的内廷二十四衙门，而是专门设置了内务府统辖宫中之事，有效遏制了宦官的权力。
第二种情况是清朝基于实际统治情况，新设的制度。比如官员建置层面，清朝统治者既需要吸纳汉人士大夫，也要保证满洲的统治地位，还要兼顾八旗事务。于是，在皇太极时期，六部虽然与明朝一样直接对皇帝负责，却由八旗贝勒管理。入关以后，大量汉族士大夫加入清朝政权，六部等中央衙门形成了满、汉各设长官的形制，呈现出既沿袭明代制度，又适应“满汉一体”新国情的体制。
在地方治理层面，清朝创制了更多的新制度。比如管理边疆民族地区的理藩院，表面上其架构仿照六部，设尚书、左右侍郎等官员，实际却是清朝治理少数民族地区的新创设。
有清一代二百余年，能够比前代更为有效、更为有力地统治蒙古、回部、西藏等地区，这套源自少数民族政权，又适应于少数民族政权的政治架构功不可没。直到辛亥革命之后，北洋政府也并没有取消理藩院（部），而是将其改为蒙藏院，继续管理边疆少数民族事务。
清朝制度建设的成效
后人总评清代的国家治理成效，时常会有两种看似完全不可调和的观点。有人认为，清朝是历代王朝中制度建设最为完备、治理效能最好的朝代。但也有认为，清朝的国家治理成效极其糟糕，以至于看似庞大的帝国，在西方列强面前不堪一击，陷入丧权辱国的深渊。
这两种认知虽然态度大相径庭，却都合乎事实，只是视角不同。前者是从中国传统政治制度的发展脉络出发做出的评价，后者则是基于近代屈辱史给出的评论。鉴于后一种说法早已为人所熟知，本文更愿意多花些笔墨，从前一种看法出发，对清代制度建设的意义及其地位做以评论。
首先，清代的制度建设可谓集合历代之所长，达到了传统时代最成熟的地步。虽然自秦始皇开创帝制以来，中国就进入了帝国的统治模式。但是，无论是“君主专制”还是“中央集权”，都不是一蹴而就的，期间经历过反复而曲折的变化。
就皇权而论，既有秦汉时代臣下动辄“顿首顿首，死罪死罪”的主威独运，也有东晋“王与马共天下”的尴尬处境，还有宋代“与士大夫共治天下”的呼声。
经过长期的发展，清朝有丰富的历史经验可供汲取，也有前代留存的政治制度可以借鉴。在“参考资料”最为丰富的情况下，形成一套较之前代最为成熟的政治体制，并不是一件出人意外的事情。
在历史早期，许多只有寥寥数语的制度设计，到了清代发展成为一整套严密而复杂的制度流程。比如传统国家最重要的收入来源：田赋。清代的制度设计中包括了滚单落户、自封投柜、三联印票等复杂流程。在实际执行过程中，又形成了包收包揽等诸多非正式的制度，还形成了从中央到地方官府再到基层的层层委托、代理关系。由于制度设计愈发成熟，清代的五朝《大清会典》越编越厚，内容越来越多。
其次，较之于此前历朝的制度实践，清代的制度大多更为现实有效。其中原因至少有两个方面，一来清朝有前朝经验可供汲取，早在入关之前的皇太极君臣就很注重吸纳明朝的统治经验，自然具有“取其精华去其糟粕”的可能。二来清朝的帝王，特别是前中期的几代帝王都是精明强干、精于政治的英主。他们关注治理成效，讲究施政效果，使得清代前期的制度更能与现实需求相结合。
比如救灾一项，早在先秦时期就已有相关制度。此后历代皆有效仿，但兴废无常，效果亦难以一概而论。明朝也有一套救灾制度，早期也能发挥功效。但进入晚明，疲软的政治力度与昏聩的行政体系使得官府层面的救灾沦为形式。清代前期则截然不同，不仅有更为全面的立法措施，而且执行严格、效果明显，皇帝无不紧盯赈灾的情况，甚至能从中发现蛛丝马迹，掀起大案。
乾隆年间牵涉数百位官员，导致几十人人头落地的甘肃冒赈案，就始于乾隆帝对当地雨水、旱情和灾荒的持续关注。较之于近代制度，清代包括赈灾在内的诸多制度建设固然效果有限，应对复杂问题时缺乏能力，但比之于此前的朝代，清代的制度成效显然是值得称赞的。
最后，清朝的制度建设虽然最为完善，也最富有成效，但作为传统帝制的“集大成者”，其弊端也最为明显。仍以田赋为例，由于制度设计愈发复杂和严密，其对百姓的压迫、剥削和冷酷在清朝表现得尤为明显。清代“酷吏苛征”、“京控多诬”等现象在各地都经常出现，暴力催征成为全国的常态，诸如“民不堪命”、“官吏残暴”之类的说词，几乎能在全国每个地方的史料中看到。
清朝的国家制度归根结底是传统帝国模式，即便是发展到了登峰造极的程度，也受到“制度上限”的约束。面对越来越多的人口、越来越复杂的行政事务，与前代相比，行政架构、官员数量与政治能力都没有重大提高的清王朝越来越难以应对局面。正如乾隆年间来华的马嘎尔尼使团所见，大清帝国如同一艘破旧不堪的船，“只是幸运地有了几位谨慎的船长，才使它在近150年期间没有沉。”
近年来国际上流行的“新清史”学派似乎对清朝的制度建设尤有兴趣，特别喜欢讨论诸如八旗、蒙古、藏区的问题。但与本文形容的“制度入关”不同，他们认为，非但这些制度没有“入关”，就连清朝皇帝也是“人在关内，心在外”。可就清朝国家治理与制度建设的成效而言，无论好坏，清朝的制度建设都基于中华帝国历史脉络之上。清朝即便有几项独特的，具有少数民族色彩的制度，也需要建立在帝国体制之上，而这套国家制度是中国两千多年帝国体制的最终成品，是不可能脱离中国的历史脉络，以无本之木、无根之水的形态存在的。