前澳大利亚驻缅甸大使，蒙纳许大学教授考柏（Nicholas Coppel）（照片提供: 考柏）

考柏认为，这些制裁固然必要，却无助于改变缅甸内政。他说：“军政府在缅甸主政早已行之有年，即使许多国家曾经施以制裁，但因为制裁并非全球性，而缅甸本身独立性太高，所以军政府把持权力的情形一直没有改变。因此许多人提议持续加强制裁施压，使军政府下台，现实上是不可能发生的，反而有可能伤害到缅甸人民。针对军方特定人士的制裁则可以避免伤及缅甸国民，表达民主国家对于民主体制的明确支持，对于在缅甸国内持续抗争的人民会起到鼓励效用。但以缅甸的状况，这些制裁还是会流于象征性，无法带来内部的改变。”

分析人士表示，以过去欧美国家制裁缅甸的历史看来，证明了普遍性的经济制裁对军方未起作用，却严重影响民众的生计。军方握有权力，因此足以找到替代方案，甚至可以垄断许多自然资源，却让一般国民的生计落入困境。另一方面也会迫使军方更加寻求与中国经济合作，直接冲击欧美企业商业利益，造成西方国家在价值观与经济间面临取舍。

民主国家的价值观

对于缅甸的军事政变，一些分析人士认为，中国将其战略利益放在首位，现已承认军政府是缅甸的合法政府代表。而在“以价值观为基础的外交”和美中竞争加剧的时代，西方民主国家必然需要思考如何平衡其战略利益与规范原则。美国和澳大利亚等西方国家在现实主义和理想主义中难以平衡，因此在承认缅甸暴力和不民主的权力转移和是否继续对军政权实施制裁问题上，仍然犹豫不决。



台湾东南亚与南亚协会理事,淡江大学教授长林若雩（照片提供: 林若雩）

林若雩认为，美国与西方民主同盟国家擅长处理这种“理想主义与现实主义之间”的平衡，不仅拜登政府长期熟悉外交政策，对于“和平、民主、人权”的坚持并未改变或退让，而包括G7的民主盟友也了解美国的利益所在，因此不会摇摆不定。

她说：“在历次大选中，昂山素季所领导的反军方联盟还是每次都胜利，所有的西方联盟也了解缅甸国内的民意是支持民主的力量。我们也看到拜登政府上台以来就一直与西方国家合作，而美国长期的这种普世价值，应该还是会坚持下去。因此这些西方国家在技术上可能会有所迟疑，但是对于长期在政策的选择上，还是会站在美国这一边，所以可能要等到G7正式开会，才能够确知美国与西方联盟在技术上的操作问题。”

在2015至2019年间担任澳大利亚驻缅甸大使的考柏，见证了民主政党在自由选举中大胜，让缅甸逐渐走向进步的民主体制。他根据外交经验提出其他的看法：”缅甸不是地缘政治的竞技场，独立后就一直是不结盟国家。现实主义意味着美国和其他国家在制定对缅甸的政策和行为时，必须先认同缅甸作为一个国家的主权和独立的方式。否则对实现所追求的任何理想都会适得其反。在我看来，西方民主国家的现实主义和理想主义之间存在的是联系，而不是权衡，在缅甸的例子上亦然。所以我认为在缅甸鼓动某种紧张局势或进行代理人战争是错误的。缅甸的政变的起源是内部的，其解决方法也必须经由内部。”

他提醒，澳大利亚等民主国家承认的是国家，而非政府。事实也证明目前为止，无论是西方还是中国都没有带头试图推动政变双方的对话，而是东盟正在发挥这一作用。

东盟的军政经验可调解分歧

针对缅甸的政变，东盟外长不仅在3月初与军政府举行视频会议，东盟更在4月紧急召开东盟高峰会，通过要求缅甸应立即停止暴力，相关各方应展开建设性对话等“五点共识”。

考柏认为只有东盟有机会帮助解决缅甸政变的问题，其他民主国家必须避免批评东盟，而需要支持东盟推动调解的努力。东盟不是以施加压力于成员国解决纷争，而是靠协商与说服。要解决缅甸的问题。第一步是让双方接受促进式仲裁，而东盟国家有相当经验。

他说：“大部分的东盟国家都有军方介入政权的经验，因此对缅甸的情形会有更多的理解与同理，而这是多数西方民主国家少见的，这对缅甸就是较能接受的仲裁者。缅甸的政变起于内部，唯一可能有效的解决办法，就要由双方愿意对话并接受仲裁而达成协议，而非以外力强行改变。而这个仲裁角色只有东盟有条件扮演。”

林若雩赞同这个说法，她指出东盟长期采取“互不干涉”(non-interference or non-intervention)原则对外事务保持中立；但在今年4月的东盟东盟高峰会中决定“希望缅甸军方能够释放昂山及总统，并且主张由东盟成立的缅甸特别委员会来处理”，足以见得东盟解决的诚意。虽然东盟的决议没有强制力，但已经对于缅甸军方形成压力。

她说：“东盟的秘书长已经与缅甸的军政府领袖敏昂莱展开对话，希望好好处理。而包括军方与反对军政府并支持民主力量者的对话，而且必须承诺尽快处理未来大选相关事宜，以及军方是否能维持未来缅甸国家内部安全的问题、未来的经济发展、未来民主程序的维持，都是授权给东盟的缅甸特别委员会处理。而且敏昂莱也说过会好好处理缅甸内部事宜。”

考柏表示，东盟协助解决缅甸政变问题并不可能迅速收效，也不能保证一定成功，但这是唯一的办法，所以西方民主国家需要持续支持。