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经济垫底,乌克兰加入欧盟有啥后果?成员国吵翻了

2023-11-10 18:10:06

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▎ 2023年11月4日，欧盟委员会主席冯德莱恩与乌克兰总统泽连斯基在基辅会面，讨论乌克兰加入欧盟的道路、欧盟为乌克兰提供财政支持等议题。11月8日，冯德莱恩称欧盟委员会通过了2023年欧盟扩员一揽子计划，建议与乌克兰展开谈判。
核心提要

1. 2022年2月俄乌战争后，乌克兰就正式申请加入欧盟。2022年6月，欧盟委员会曾建议给予乌克兰欧盟候选国的地位，并开始探讨乌克兰入欧路径。然而，许多官员仍对乌克兰能否加入欧盟持怀疑态度，争议的焦点在于：按照冲突前水平，乌克兰人口规模排在欧盟第五，但经济水平却是倒数第一，这将影响到欧盟如何分配其预算。

2. 乌克兰入欧的争议引发了一场“疑欧运动”。“扩员”挑战着欧盟的吸纳能力。欧盟能否进行充分的自我改革，以吸收乌克兰等新成员成为争议焦点。欧盟的吸收能力的问题可归结为两个关键：第一，当新成员国成欧盟资金净受益者，欧盟如何保证现有成员国的利益；第二，面对成员国数量增加，欧盟需要进行改革才能确保决策顺利进行。

3. 目前乌克兰尚未正式加入欧盟，却已破坏了欧盟的市场：此前，欧盟曾为乌特设粮食出口“绿色通道”助其应对粮食危机，结果使欧盟内部波兰等其他农业大国的农产品市场遭受冲击，引发当地农民激烈反抗。如果乌克兰正式加入欧盟，它将成为CAP（欧盟共同农业政策）资金的最大受援国，这将导致欧盟其他成员国农民损失一些补贴。

4. 如果欧盟成员增加，在外交、税收政策上达成一致决策的难度会越来越大。毕竟任何一个国家都能行使否决权，阻遏它不喜欢的任何提案。虽然欧盟设置了多数表决通过机制，很多大国也已习惯了在投票时联合多个小国抱团阻遏提案，但是他们未来会发现越来越难找到足够多志同道合的成员国。

原标题丨The 'monumental consequences of Ukraine joining the EU

作者丨Sam Fleming& Henry Foy

来源丨Financial Times

翻译丨刘建乔 方致远

编辑丨刘锦恩

2023年6月，欧盟各主要成员，包括法国、德国等国领导人在布鲁塞尔举行非正式会谈，讨论如何将乌克兰纳入欧盟，并且探讨这一重大举措将如何极大地重塑该集团。


▎当地时间2023年2月9日，比利时布鲁塞尔，泽连斯基在欧盟峰会上敦促欧盟领导人提供更多武器，并争取尽快启动入盟谈判。
据知情人士透露，本次会议着重讨论了各项重点问题，以及欧盟需要如何作出调整来应对本次历史性扩员行动。与会领导人同意为未来会谈创建“工作流程”，会议结束后，相关国家政府官员开始协调立场，这是非常艰巨的任务。知情人士表示，挑战仍然很大，“我们之前想看看能不能有足够的政治支持来帮助我们推进相关进程……我们的目标是看到不同的观点。”

俄乌冲突从根本上改变了一切，凸显了将国家置于地缘政治“灰色地带”、同时游离于俄罗斯和西方势力范围之外的危险性 ，引发了欧盟扩员政策从被动到主动战略的深刻转变。



2022年2月之后的几个月里，欧盟将乌克兰、摩尔多瓦、波黑那列为候选成员国，并开始与阿尔巴尼亚进行入盟谈判，并加强与其他四个正式候选国：黑山、北马其顿、塞尔维亚和土耳其的接触。


▎ 当地时间2023年7月10日，土耳其总统埃尔多安表示，如果欧盟开启土耳其入盟谈判，他将支持瑞典提出的加入北约的申请。
尽管欧盟领导人已经开始探讨乌克兰加入欧盟的“路径”，但许多政府官员和外交官私底下仍对乌克兰是否能加入欧盟持怀疑态度。

乌克兰现在仍处于战争状态，此外，按照冲突前人口规模，乌克兰排在欧盟第五，但经济水平却是倒数第一，这将影响到欧盟如何分配其预算。也正是基辅的申请，比其他任何国家都更能引发对整个欧洲联盟未来的深刻质疑。


▎图为预备加入欧盟各国人均GDP统计图。欧盟预备新成员国家的经济水平明显低于欧盟现有成员国。
“自乌克兰战争爆发以来，我们的心态发生了巨大转变。现在，我们将欧盟扩员视为不可避免的、稳定欧洲大陆所必需的事情。因此，在理解了这一点之后，我们需要紧急制定措施开展行动，以及了解在财政和决策方面对欧盟产生的巨大影响，”该知情人士透露。

俄乌冲突可能改变了政治风向，但并没有改变围绕欧盟扩张能力的永恒挑战。 在布鲁塞尔和欧盟各国首都，官员们不仅在问，战争结束后，乌克兰能否完成加入欧盟所需的一长串改革，同时也在问，欧盟能否进行充分的自我改革，以吸收乌克兰和一大批潜在的新成员。

布鲁塞尔地缘政治研究所（Brussels Institute for Geopolitics）创始人鲁克·范·米德拉尔（Luuk van Middelaar）说：“欧盟领导人已经准备好认真对待这些关于欧盟扩张的问题，他们意识到这需要付出代价，而且也意识到欧盟扩员将对内部运作产生重要影响。”

范·米德拉尔说，这场辩论在布鲁塞尔被归结为“吸收能力”，听起来像是一个关于欧盟扩员能力的科学概念。“但实际上并非如这，而是一个用官僚主义包裹起来的高度政治化的概念。”


“份额更小”
目前为止关于欧盟扩员的影响性讨论大多在私下进行，政客们试图避免公众争论一些可能造成分裂的话题。

例如，许多成员国都在竭力寻找解决方案，以避免重新修改欧盟的总体条约。重新修改条约是一个漫长且充满政治争议的过程，需要在许多国家进行全民公决，这就为疑欧运动提供了国内热土。

一位欧盟外交官说：“在各国加入欧盟之前，我们必须确定哪些问题需要解决。我们必须想清楚这意味着什么……欧盟如何保持自身正常运转？”在现阶段，人们讨论更多的是确定欧盟扩大将带来的问题，而不是试图达成任何政策决定。


▎ 统计数据显示，8个预备加入欧盟国家的人口将使欧盟总人口增加30%。这对欧盟的吸收能力构成挑战。
欧盟的吸收能力问题可归结为两个关键问题。首先，面对可能成为欧盟资金净受益者的新成员国，欧盟将如何改革其预算？不太富裕的成员国将如何应对成为净捐助国的看法？

第二个问题是：如果欧盟的成员国从目前的27个增加到35个，那么需要进行哪些机构改革才能确保决策过程的顺利进行。 如果不能彻底改革程序，欧盟就会步履蹒跚，尤其是在需要一致同意的政策领域将举步维艰。

乌克兰的加入对欧盟的财政影响最大。 欧盟预算中最大的两个领域是共同农业政策（CAP）和支持落后地区的“团结基金”，两者合计约占欧盟七年预算的 62%，即各约 3700 亿欧元。


▎当地时间2023年11月8日，比利时布鲁塞尔，欧盟成员国经济和财政部长会议举行。
乌克兰的耕地面积超过意大利国土总面积，农业部门就业人数占总人口的14%，接纳乌克兰将改变目前的资金分配局面。乌克兰将成为CAP资金的最大受援国，而CAP资金的大部分是对农民的直接支付或收入支持。

这会导致严重的后果：欧盟其他成员国农民将不得不接受更低的补贴，或者欧盟将需要同意大规模增加其农业预算。


▎当地时间2023年5月23日，比利时布鲁塞尔，来自六个欧盟成员国的近200位农民举行示威游行，抗议进口乌克兰粮食和欧盟的农业政策。
法国的农业部门拥有巨大的影响力，乌克兰加入欧盟也会在法国产生巨大政治冲击。 同样的情况也发生在那些当初为乌克兰加入欧盟摇旗呐喊的国家。例如，波兰总统安杰伊·杜达在 2022 年呼吁乌克兰从快速入盟进程中获益，但一年后却禁止了部分乌克兰农产品的进口。廉价谷物过剩引发农民暴力抗议后，华沙采取了行动，并要求委员会今年夏天将这些限制扩大到其他产品。

“乌克兰尚未加入欧盟，就已经破坏了欧盟的单一市场。” 第二位欧盟外交官说道。


▎ 当地时间2023年7月19日，波兰、保加利亚等五国签署联合立场文件，呼吁欧盟批准在9月15日之后延长对乌克兰四种农产品的进口禁令。
涉及到区域资金，布鲁塞尔地缘政治研究院智库为峰会预备会议早餐会准备的会议记录中列出了几大问题。乌克兰在内的大多数候选国的人均GDP（按购买力平价计算）都比保加利亚低，而保加利亚是目前收入最低的欧盟成员国。

“按照欧盟的团结投资政策（Cohesion Policy），资金需要转而投向新的成员国，这对当前的受益国来说是不利的，除非整个欧盟的收入都能提高”，会议记录中写道，换句话说“要么把饼做得更大，要么就每个国家少分一点。”

西方各国政府正努力计划在10月份峰会之前拿出具体财政影响研究报告的初稿，好让所有成员国清楚各自的预算会受到什么样的实际影响。

然而，准确计算乌克兰成为正式成员国会带来的影响是不可能的，毕竟当乌克兰的经济在俄乌战争结束后到底如何存在极大的不确定性。 但如果把乌克兰纳入2021-2027的团结基金投资预算，根据布鲁盖尔智库研究员索尔特?达瓦斯（Zsolt Darvas）估算，乌克兰将一跃成为最大的资金接受国，超过波兰的770亿欧元。

根据另一项由欧洲理事会做出的非正式估算，乌克兰成为欧盟成员国后，法国将会变成欧盟共同农业政策的净支出国，波兰也会从最大的欧盟资金接受国变为总额净支出国。

第二位外交官说道：“如果你是欧盟委员会的一把手，你要么扩大欧盟预算，要么让所有成员国都做出牺牲。”他还补充道，欧盟的内部研究如果公开，内容肯定不容乐观，未来的决策将会非常艰难。


凝心聚力与四分五裂
某些欧盟官员认为， 比资金更严重的一个问题，在于欧盟能否继续正常运转。

如果欧盟成员增加，继续通过一致决策来制定外交和税收政策的难度将会越来越大，毕竟任何一个国家都能行使否决权，阻遏它不喜欢的任何提案，匈牙利就常出此招。

此外，欧盟的相关规定允许所谓的多数表决通过机制，很多大国已然习惯了在投票时联合多个小国抱团阻遏提案，他们未来也会发现越来越难找到足够多志同道合的成员国。

要从根本上改革欧盟的决策机制，就可能需要修改条约，才能容纳更多的成员国。 但在修改条约这件事上，外交官们并没有感受多少来自各国政府的支持，各国政府担心这会打开潘多拉的魔盒，涌现出越来越多的新要求。

“大多数成员国完全不能接受通过修改条约来改革。并且，大多数改革其实也不需要修改条约就能实现，” 范·米德拉尔说道。

布鲁塞尔地缘政治研究所认为当前的欧盟条约已经提供了多个路径，可用于对治理方式进行重大改革。比如，现在欧委会代表数量是每个成员国一位代表，如果要减少到三分之二，并不需要修改条约。帕塞雷尔条款（Passerelle Clause，也称天桥条款）使得某些情况下可以绕过否决票。

对于要做出什么改变，法国持开放态度。法国认为，欧盟吸纳10个新成员时没有简化流程，就是一个错误。 法国欧洲事务部长劳伦斯·布恩（Laurence Boone）说，法国政府希望广泛地讨论各种选项。“我们处于开放模式”，她补充道。


▎2022年夏天，乌克兰特尔洛皮尔地区的一片麦田。乌克兰总人口的14%为农业人口，它的加入可能会改变欧盟的游戏规则。
布恩说，这就包括新的扩员方式，比如在新成员先于其他国家获得某种优待时，可以采用分阶段的流程。 她坚称，法国致力于扩大欧盟规模，并非想要拖延时间。但是，法国希望就算欧盟在12月决定与乌克兰和其他候选成员国开启加入欧盟的谈判流程，也能同时专心改革。

这也包括重提法国长期以来的“可变几何”愿景，指的是不同的欧盟成员国团体在不同的政策上能更紧密地团结起来，避免欧洲走向两极分化。“如果某些国家不完全认同某个提案，我们该如何应对？”布恩问道。她设想的分化流程是“渐进式的”。

布恩的观点也反映了各成员国担忧欧盟扩员会对各国国内产生影响。


社会影响
对欧盟而言，波兰和匈牙利的加入过程就非常痛苦——这两个国家和欧委会依然在达到法律标准的问题上僵持不下。

一位欧盟外交官发现，某些现成员国政府坚持要求新成员国具有极其强大的保障措施，能够确保法治和司法独立。这位外交官警告，还有必要采取措施，巩固单一市场规则的实施情况。

现成员国何时同意开放，与新成员国实现彼此自由流通，也存在诸多疑问。此外，吸纳与俄罗斯有冲突的乌克兰、种族冲突频繁的巴尔干国家会带来什么样的安全问题，也是存疑的。

“在波兰和匈牙利问题上我们看到了倒退。这就意味着对于新加入的国家，在法治、权力制衡、体制、司法独立、反贪污措施和新闻媒体方面，我们会采取更严格的法律措施，”欧委会主管价值与透明度事务的委员薇拉·尧罗娃（Věra Jourová）说道，她还补充说加入欧盟的谈判会比过去苛刻得多。


▎当地时间2023年11月8日，波兰卡车司机在波兰东南部三个主要过境点阻止乌克兰卡车的通行。
目前来看，尽管欧盟已经开始着手准备让乌克兰加入，但乌克兰能否真正成为欧盟成员国依然存疑。欧委会主席乌苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）在5月访问基辅，她承认“有些人可能认为，乌克兰在加入欧盟后实现自由与和平是不可能、不现实或是遥不可及的，”但是，她又补充说“欧洲就是能把不可能变为可能。”

有些外交官则不像她这么乐观，并且怀疑乌克兰加入欧盟是永远不会实现的。私底下，他们认为这件事的问题在于“能否加加入”，而非“何时加入”。

但是，欧盟官员一直强调，乌克兰在泽连斯基总统的治理下取得了惊人的高速进展，也就是说很多欧盟官员认为在今年底之前开启乌克兰入盟谈判的可能性越来越高。“他们在战争时期能做到这样非常不容易”，第三位欧盟外交官说道，“我们还有大量整理内务的内部工作要完成。”

很多官员强调，加入欧盟很可能是一个漫长的过程，候选成员国会逐步在某些领域获准加入一体化，然后慢慢地转为正式成员。

但目的地是明确的。目前，寻找路径的工作已经启动了。“我知道这项工程像一座大山，”布恩说道，“但我们会先努力穿着好鞋攀登山的阳面，而不是穿着破鞋挑战山的阴面。” 

			
      

        
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