中国一年一度的“两会”正在进行中，此次大会将要审议的《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》（一般称“港版国安法”）无疑是外界关注的焦点。5月22日上午，中国人大常委会副委员长王晨在大会上就“港版国安法”做出说明，指出法案草案中明确规定中央人民政府维护国家安全的有关机关，根据需要在香港特区建立机构；香港特别行政区应当建立健全维护国家安全的机制、机构和执行机制，行政长官应就特区履行维护国家安全职责，开展国家安全推广教育，依法禁止危害国家安全的行为等情况，定期向中央政府提交报告。

经历过去年的反修例风波，“港版国安法”对于香港与整个中国来说意味着什么？中央政府直接出手修法，会对香港社会产生怎样的影响？这部专门的国家安全法律与香港尚未立法成功的基本法第23条之间是什么关系？北京航空航天大学法学院副教授、全国港澳研究会理事田飞龙对多维新闻记者做出了自己的解读。


中国人大先行出台“港版国安法”，很大程度上说明对于香港自行立法基本法23条已不抱太大信心。（新华社）
多维：通过中国人大设立“港版国安法”，而不是用政治逼迫的方式让香港政府强行完成23条立法，这既是中央对香港政府的宽待，也更是对香港政府管治能力缺乏信心的表现。从应对反修例运动的情况也不难看出，香港政府缺乏政治能力和魄力。中央究竟如何看待香港政府的政治能力？当香港政府的能力不足以承担起香港改革的重担，北京不得已加强全面管制权，香港的高度自治权会否因此受损？该如何平衡，才能保证“一国两制”行稳致远？

田飞龙：高度自治权的前提是中央的高度信任，如果在中央认为最重要的国家安全利益上，香港的自治权没有能力立法，没有能力对国家安全予以充分保护，这个信任就被香港自身所动摇了。信任动摇之后，中央并没有以法定程序收回对本地立法的授权，而是以直接立法方式先行规制，继续给香港留下本地立法的空间，这可以看做再次保留了对香港本地立法一定程度的信任和善意。特区政府和香港社会应该准确理解中央留下的本地立法空间，在国家安全制度建设上及时跟进，避免逼迫中央再次启动“国安立法”的扩展程序。

目前来看，无论是香港特区政府的自治能力，还是香港社会理解与支持国家安全制度建设的意愿与共识程度，其实都在逼迫着中央重新评估在国家安全事务上应该如何作为、如何推进。这种倒逼式的国家安全立法其实折射出香港高度自治能力的不足，折射出香港社会对国家安全的理解与共识程度的不足，所以它也会引起香港特区政府与香港社会的自我反思，该怎么样交出一份合格的国家安全答卷，来匹配自身的高度自治权所应该达到的一种德性和高度。

多维：正如你所说，从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，不管从香港自身的现实来看，还是从中美进入全面博弈对抗的大环境来看，都是必要的、紧迫的，最重要的是合法合理的。而硬币的另一面是，鉴于香港社会严重撕裂的现实，中央该如何最大限度最好解释工作，以免立法本身被利用，引发更大的反弹和民意海啸？

田飞龙：“港版国安法”立法确实是一个非常具有冲击力的中央主动管治作为，它可能不仅对香港社会，也对台湾的台独势力、对美国可能都会带来很大冲击，美国方面今后可能也会做出一些制裁性的反应。

我觉得中央应该更好地通过若干机制与程序，解释清楚这部法律针对谁，这部法律规制什么，这部法律要保护什么，讲清楚法律的来龙去脉与利害得失，这样反而有利于香港社会理解中央的目标与尺度在哪里，逐步消解掉香港社会的疑虑与担忧。


“港版国安法”已经成为国际社会关注的焦点。（新华社）
田飞龙：经过去年《逃犯条例》修例那么大的风波，今年的“港版国安法”立法其实体现出中央“大破大立”这样一种立法者责任的存在。香港社会肯定还会按照既往的条件反射式的政治机制来反应，出现抗议、污名化等报复性的反弹。而中央此时通过这样一个立法，其实也是在进一步测试两个问题：

第一，香港的激进反对派所秉持的反国家立场，到底会反到什么程度；第二，香港的爱国建制派和中间派，在日益清晰的立场分化与制度倒逼的压力之下，到底会做何选择。


我觉得这实际上是把去年反修列运动当中那些模模糊糊的东西，进一步通过中央主动作为的方式去把它澄清，是一场关于一国两制框架下香港民情民意以及香港高度自治能力的进一步的检验。这个检验结果也有助于中央对一国两制未来如何转型发展做出更加科学、更加理性的评估和调整。

多维：以你的推断来说，中央推出“港版国安法”的过程中，所预判的最糟糕的情况是什么？是再经历一场反修例风波吗？

田飞龙：我觉得再来一场反修例风波可能性不是很大。无论是2003年的23条立法，还是2019年的《逃犯条例》修订，都是由特区政府来主推，都是特区政府在与香港社会进行互动。这一次则是中央政府，而且是最高国家权力机关中国人大直接出手，具有权威性，具有国家意志的完整性。

在这种情况下，我觉得对香港反对派来说，其遇到的是前所未有的政治形势，反对派也没有那么强的力量（再来一次反修例运动）。同时从中美关系的角度看，随着美国加快同中国脱钩的步伐，美国对中国的制裁、美国对中国的政策影响力也在快速下降。所以我觉得形势已经不同了，想通过再一次的反修例运动，或者像2003年50万人大游行等反对手段，已经不能改变一国两制框架下中央管治权要（在香港）落地的主导态势。

相反，香港社会的市民理性、家庭谈判的反转效应以及沉默大多数的理性归队，可以正在发生之中。对香港社会的刺激反应，包括立法会选举，经过初期的激烈震荡和阵痛之后，很有可能出现真正的社会理性的分化重组，出现有利于维护“一国两制”及回到基本法贵轨道的民意共识和集体行动，受新式立法打击和挤压的就只能是极端本土势力和外国干预势力了。这样一来，香港爱国者治港的政治社会基础反而可能得到巩固和扩展，从而有助于中央和香港爱国者力量继续掌握香港自治管治权，维护“一国两制”的制度安全及基本法的宪制权威性。


北京替港立法 是对林郑的警醒

中国全国人大宣布要就香港订立国家安全法，直接通过加入《基本法》附件三的方法在香港实施。这个结果对香港、北京以至于“一国两制”都会造成一定程度的影响，实在非最佳选择。北京“手把手”为香港订立国安法，也冒上一定的政治风险，更有可能在中美角力中成为美国的攻击材料。尽管如此，北京还是如此决定，反映北京已对特首林郑月娥以及香港政府的管治能力完全失去信心和耐性。

维护国家安全，是《基本法》23条的题旨。23条订明香港政府按本地所需，通过立法保护国家安全，这本来是捍卫“一国两制”的做法，让香港有空间及弹性自行立法。然而，回归23年以来，除了董建华一任特首曾提出23条立法外，其他各任特首也是一拖再拖。一时称不时候，一时称要审时度势，其实就是抱着侥幸心理，只要不在自己任内出大问题，便能拖则拖。

林郑弃23条立法

中国中央政府希望香港政府能“生性”，处理好政治难题。特首林郑月娥上任初时，说23条要“审时度势”，外界一度以为政府终于履行宪制责任。但到了去年10月发表《施政报告》时，在反修例处理得一团糟的情况下，其指在任内应不能就23条立法，《施政报告》亦再没有就23条立法的段落。在港府一拖再拖及林郑无能的同时，中美矛盾近年快速升温，令北京认为必须尽快堵塞香港的国安漏洞，终决定不再等待特首林郑，自行替港立法。


再加上，林郑政府去年处理“反修例”时完全无视民情，欠缺政治触角，引发大规模的暴力事件，甚至要中央多次出面，都反映其无能的一面。而建制派长期不知发奋，漠视社会矛盾，甘愿为不平等的社会结构护航，也令他们与香港市民愈行愈远，根本无法发现能力带领香港走出政治困局。当建制派甚至可能连立法会的半数议席也未能保住，中央又如何寄望林郑政府及建制派能推动23条立法，并取得广泛社会支持？

李克强不提支持林郑

凡此种种，都说明了政府和建制派为核心的管治团队根本无法处理好香港的问题，“一国两制”也无法有效运作。今次两会期间，中国国务院总理李克强在工作报告中，罕有不提“支持港澳特别行政区政府和行政长官依法施政”，无疑反映了中央已对林郑政府失去仅余不多的信心。甚至全国人大在制定香港国安法的草案中，更表明在港设立国安机构协助“国安法”执行，以及要求特首定期提交报告，在在证明中央根本无法信任政府有能力处理这些问题。

经一事，长一智。香港官员此后必须做好本份，应做则做，不应该继续抱着公务员苛且偷安的心态处理香港事务。向上包括充份解说、向下争取社会广泛支持，不要再赔掉香港的高度自治空间。