此时各级地方政府仅仅是争取项目、争取资金；铁道部也只能根据每年的财政拨款进行投资；但这一切都在2003年被打破。

2003年3月，铁道部领导班子正式换届，刘志军上台。新一届的铁道部领导班子提出了“铁路跨越式发展”。

这里的“跨越式发展”指的不仅是铁路技术跨越跨越到高铁，还包括了新的投融资模式：即铁道部与地方政府共同出资，并积极使用银行贷款。如此一来，不仅高铁建设的资金问题得到了解决，还充分调动了地方政府参与的积极性。

此时中国刚刚加入世贸组织2年，“入世”推动经济发展的效应逐渐显现，地方政府发展经济的积极性也正在逐渐提高；许多地方政府都踊跃响应了发展高铁的号召，但真正促使高铁“起飞”的，却是2008年的全球金融危机。

全球金融危机在发酵、传导后，对当时极度依赖外贸的中国经济造成了巨大的影响，为托底经济，中央推出了“四万亿”投资计划，通过大量投资基建，来托底经济、渡过难关。

在“四万亿”计划中，铁路投资占了相当大的比重；此时中央、铁道部修订了03年发布的《中长期铁路网规划》，将“四纵四横”客运专线共增加了13条线路和6个经济群，总里程增加4000公里；增加路网布局和西部开发性新线40条以上，10条以上新线在讨论中，总里程增加2.5万公里，投资规模翻了一倍有余。

在这一阶段，由于目标的一致性，中央、铁道部、地方政府在高铁建设问题上可谓齐心合力；2010年，大批高铁建成通车，武广、京沪等热门线路都在此前后投运，高铁实实在在的便利获得了全国人民的认同，一批新项目也借着热度开工。

然而好景不长，随着“四万亿”计划的副作用逐渐显现，地方政府与铁道部所积累的债务达到了一个非常高的水平，加上金融危机已安然渡过，高铁投资突然踩下了“急刹车”。

2013年3月，国务院进行了机构改革，不再保留铁道部，组建中国铁路总公司。新成立的中国铁路总公司被称为“铁总”，将对铁路进行市场化运营，其中的重点之一就是处理好铁道部留下的3万亿负债。

地方债务的问题也引起了中央的重视，在2014-2015年的财政制度全面改革后，开始发行地方债对地方债务进行了置换，以降低潜在的政府信用风险。

此后，新上高铁项目就开始变的困难，因为铁总与地方政府的债务率已经较高，国家发改委在新审批项目时就显得谨慎起来。对项目资金的落实程度要求很高，并对高铁项目的资本率有所提高；如一些中西部地区的高铁项目，资本金率就常常上浮10-15%。

2015年后，随着高铁运营的逐渐成熟，地方政府发现“高铁红利”大的超出想象，这使得地方政府争取高铁项目的踊跃性再度提升。面对改制后、专心铁路干线的铁总，地方政府在城际铁路、铁路支线等高铁项目上扮演了更重要的角色，但这与中央希望地方债务率降下去的期望背道而驰，许多项目就此陷入拉锯战，或以不同的面貌呈现。

一些地方政府采用加大隐性负债、扩大土地财政的方式促使项目落地；也有脑筋更灵活的操作，如杭绍台铁路采用PPP模式、引入民间资本；但在地方债务率、铁总债务率的红线之下，高铁投资的踊跃程度终究比不上过去了。

时移势易，到了2019年末，稳增长再度成了重要话题。这一次，我们依然需要基建托底，其中高铁项目仍然需要扮演重要角色，但如何避免重倒覆辙，在扩大有效投资的同时控制好债务风险？这次财政部选择了一个新武器：专项债。

专项债是地方债的一个品种，是针对政府新投资的基础设施项目发行的地方债务，专项债要求资金封闭运行、项目收益自平衡，理论上来说并不增加地方政府的债务率，同时也控制了资金的流向，降低了高铁项目的投资风险。

为了让专项债发挥更好的作用，财政部对专项债还进行了一些改善，如允许专项债作为项目资本金，并且允许项目有市场化收入、偿还专项债本息还有剩余的情况下，进行市场化融资。这些新政对高铁项目都起到了一定的刺激作用，既解决了国家发改委审批高铁项目资本金率偏高的状况，又拓宽了高铁项目的资金渠道。

另一方面，最赚钱的高铁标杆、京沪高铁以史上最快的IPO速度在A股成功上市。显然，地方与中央政府再次达成了共识，新一轮高铁的发展，即将再次来临。

地方博弈：资源大争夺

如果说中央与地方政府间只是看待问题的角度有所差异，本质上的利益还是一致的话，那幺地方政府间对于高铁资源的争夺就完全不一样了，高铁从谁地盘过，带来的是完全不同的发展境遇。

在高铁时代来临前，地方政府间就长期争夺铁路资源；在高铁时代来临后，地方间的发展差异、信息传播的速度都与过去不可同日而语，争抢高铁资源的激烈程度由此出现了大规模的升级。

郑渝高铁规划2009年提出时，湖北十堰和襄樊（2010年12月更名为襄阳）两市展开了激烈角逐。两市的市委书记都亲自出马，在全国两会期间展开京城游说。时任十堰市委书记陈天会打比喻说：“郑渝铁路是十堰的生命线、发展线，”襄阳时任市委书记唐良智则在拜访铁道部发展计划司领导时，请求将郑渝铁路规划进行调整，将襄樊纳入路经站点建设。

2014年9月29日，郑州至万州铁路项目建议书获国家发改委批复。这场持续了5年之久的“十襄之争”，襄阳笑到了最后；但此后湖北省主导投资建设的“汉十高铁”就以十堰为起点，也算是给了两市居民一个满意的结果。

但是新的长江经济带大动脉、沿江高铁到底以谁为重，未来几年可能再次成为湖北地市间争夺的重点对象。

无独有偶，沪昆高铁规划制定时，湖南省邵阳市与娄底市竞争激烈，10万邵阳群众高喊“争不到高铁，书记、市长下课”，最终，沪昆高铁同时在两市设站。但是，兼顾双方、同时设站的结果就是高铁远离市区，邵阳北站离市区足有60公里之远，对于居民出行来说依然不便。

如果说以上的结果都还能让人民满意、至少有个盼头，那幺有些项目就会让人实在笑不出来。2017年8月，河南省濮阳市委机关报《濮阳日报》在其官方微信发布题为《九问京九高铁为何过濮不设站？》（下简称《九问》）的文章，“隔空质问”中国铁路总公司。

《九问》称：“在8月5日举行的新建京九高铁雄安至商丘段可研论证会上，中铁总公司个别主管人士力荐只研究’在台前东晋豫鲁铁路上游两公里过黄河，在阳谷县境内设阳谷台前站’（东线）方案，这就意味着京九高铁在濮阳‘过境不设站’。”

此后舆论发酵，但京九高铁涉及地区众多，各地政府纷纷借此表达自己的意见，让整件事推进缓慢；最终山东方面取消了阳谷站点，在河南省濮阳市设台前东站，由台前与阳谷两地共用，届时，山东、河南两省皆大欢喜。只是这个妥协下的“台前东站”，虽然打消了一时纷争，还真是离谁都不近。

地方政府争夺高铁，是为了民生，为了政绩，为了前途；但其实最实际的，还是高铁带来的最直接红利——土地升值。众所周知，在过去十年间，土地出让收入是地方财政中最重要的一部分；能否争取到高铁，直接关系到未来数年内地方政府的钱袋子，更不用说高铁带来的各项衍生红利了。

从地方政府在高铁资源争夺战中折射的是目前地方政府的现状，在同样的政策、规划中，各地依然要面对资源分配不均衡的困境；虽然2020年即将达到全面脱贫、全面奔小康的美好状况，但离缩小地区发展差异、乃至城乡发展差异之上，我们都还有很长的路要走。

空铁博弈：是互助还是竞争

高铁通车，似乎谁都高兴，但还是有人不高兴的，比如航空公司。

在高铁开通后，800公里以下的航线要面临与高铁的直接竞争，无论是乘坐感受还是票价，中短途航线都不具有优势；在一些具有直接竞争的线路上，如中部地区的长沙、郑州、武汉的京沪线，尽管航空公司在高铁开通之前已经调低了运力，但航线的收益水平依然大幅下跌。

因此，在高铁建设初期，航空业及其衍生产业是反对高铁大规模建设的主要声音，一些专家、学者也纷纷以美国等地区举证航空业的投资低、效果好；而高铁的前期投资巨大、债务风险高。

但是，究竟是什幺扭转了舆论的声音，让这场博弈没有倒向航空业这一方呢？

第一，航空业始终是“点到点”，无法解决区域发展不均衡的问题。而我国已将“城市化”思路改为“城镇化”，认为培育小城镇发展才是最适合我国的道路，那幺发展高铁自然是最优选择。

第二，航空业的受限要大于高铁，无法满足我国庞大的人口基数。航空业的前期投资虽然要显着低于高铁，但其运力及边际成本是有非常大的差距的，考虑到我国的人口基数以及对运力的需求，高铁才是最优解。

第三，可能也是最重要的一点。我国高铁产业的国产化进度很快，而航空业的技术壁垒更高，要实现飞机的国产化有些遥远。这一点在实践中已被印证，我国高铁取得的技术成就获得了国际认可，高铁带来的产业也正在蓬勃发展；而颇受瞩目、委以重任的中国商飞则尚在磨砺，航空业的发展仍然前途漫漫。

在直面了高铁的竞争后，促使我国的航空业向另一个方向发展：错位竞争，向远途航线、国际航线积极发展。受益于国内经济发展的成果，中国游客“走出去”正在成为一股新的潮流，而国际航线的利润率是要显着高于国内航空的，更不用说许多地方政府为了支持国际航线的开通，还为新开通航线提供了大量补贴。

错位竞争后，使得高铁与航空业从竞争关系变成了合作伙伴，机场与高铁站也不再是单纯的场站，而正在变身交通枢纽，为越来越多的联运创造条件。

高铁可以是航线的延伸，有助于航空公司节约成本、将旅客集中到某一枢纽集中运输，大幅度降低成本；而航空业则将深耕国际市场，以及覆盖高原、西部等地广人稀地区，作为铁路网的补充。

从竞争到合作，也许我们会发现，竞争才是促使产业健康发展的第一要素；这就不难理解为何改革要求市场化改革，只有市场化竞争，才能调动发展的积极性，才能真正的促使生产力的发展。

结语

高铁走过了风风雨雨的十八年，已经走到了当初《中长期规划》的最后一年。

如今“十四五”规划已经开始修编，未来的高铁规划会是什幺样，值得我们期待；但更值得我们注意的是，高铁如何向市场化进行改革？多方博弈又将带给高铁什幺样的变化？高铁能否更多的“走出去”？让我们拭目以待